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Nota di chiarimento del Commissario straordinario in merito al procedimento penale nei confronti dell'ex Sindaco

Nell’ambito del procedimento penale per concorso in turbata libertà degli incanti (artt. 110 e 353 comma 1 e 2 Codice Penale), in svolgimento presso il Tribunale di Lodi nei confronti dell’ex Sindaco della Città ed altri, con ordinanza del 13-09- 2016 il Giudice Monocratico ha accolto l’istanza di costituzione di parte civile avanzata dal cittadino Massimo Casiraghi in sostituzione del Comune di Lodi, secondo quanto previsto dal comma 1, art. 9 (“Azione popolare”) del D.lgs 267/2000, Testo Unico di Legge sugli Enti Locali (“Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune…”).

Con la medesima ordinanza, il Giudice Monocratico ha inoltre disposto la rimessione in termini, onde consentire al Comune di Lodi (di cui era stata inizialmente omessa l’identificazione come “persona offesa del reato”) di costituirsi parte civile.
A tale proposito, in qualità di Commissario Straordinario incaricato della gestione del Comune di Lodi sino all’insediamento della prossima amministrazione, ho ritenuto di non costituire l’ente nel procedimento penale instaurato a carico dell’ex Sindaco; ciò, in considerazione di motivi di carattere esclusivamente giuridico, esulando ovviamente dalle mie valutazioni ogni elemento di natura politica.

1) In primo luogo, occorre rilevare che in merito all’ipotesi di costituzione in giudizio l’Amministrazione comunale non è stata inerte ed ha assunto una posizione formalizzata con la Delibera di Giunta n. 101 del 20/07/2016, sulla base delle risultanze del parere legale richiesto ad un avvocato del Foro di Milano di comprovata esperienza e qualificata competenza, reso in data 19 luglio 2016. In premessa, detto parere si pronuncia circa l’attribuzione dell’azione giurisdizionale per il risarcimento del danno d’immagine, chiarendo che tale competenza è di esclusiva pertinenza del giudice civile. In merito alla scelta tra costituirsi o non costituirsi parte civile nel procedimento penale, il parere ha evidenziato la piena legittimità di entrambe le opzioni, sottolineando come l’eventuale decisione di attendere l’esito quanto meno del primo grado del giudizio penale lasci impregiudicata la tutela degli interessi dell’Ente, che è sempre possibile affidare ad una azione risarcitoria in sede civile. Con la citata Delibera (all’oggetto “Presa d'atto parere legale dell'avv. Caterina Malavenda relativo alla tutela degli interessi comunali in ordine al procedimento penale r.g. n. 816/2016”), la Giunta comunale aveva pertanto deciso di non costituire l’Ente e di “riservarsi, in relazione alla conclusione del giudizio davanti alla Corte dei Conti, ovvero agli esiti del procedimento penale, ogni utile azione in proposito per la tutela degli interessi dell’Ente, svolgendo le dovute azioni risarcitorie davanti al Giudice civile” [*]. Tenuto conto di questa posizione già formalmente assunta dall’Amministrazione comunale, alla luce degli elementi tecnico-giuridici acquisiti (che rappresentano l’unico profilo di valutazione a cui la gestione commissariale è chiamata ad attenersi), ritengo quindi che non si configurino necessità urgenti ed inderogabili che rendano indispensabile la costituzione dell’Ente nel procedimento penale, rilevando inoltre che tale iniziativa graverebbe il Comune delle spese per l’assistenza legale nel processo e ribadendo che la tutela dell’interesse dell’Ente rimarrebbe impregiudicata, con piena facoltà di esercitarla nelle fasi successive del giudizio. La legittima azione promossa dal cittadino elettore Massimo Casiraghi si colloca su un piano differente, con un profilo di iniziativa politica, di cui l’Amministrazione comunale prende atto, annotando che qualora all’esito del procedimento penale venisse riconosciuta alla parte civile costituita in giudizio una provvisionale a titolo di risarcimento del danno subito dall’Ente, questa dovrà essere versata al Comune, secondo quanto previsto dalla legge.

2) In merito all’individuazione della natura del danno eventualmente subito dall’Ente, così si esprime il Giudice Monocratico del Tribunale di Lodi in un passaggio a pagina 2 della citata ordinanza del 13 settembre: “Il delitto di turbata libertà degli incanti di cui all’art. 353 c.p. ha certamente natura plurioffensiva, siccome la condotta sanzionata risulta astrattamente idonea a cagionare danni ad un numero indeterminato di soggetti, tra cui si annoverano i singoli partecipanti alla gara come la stessa amministrazione per conto della quale la gara è stata indetta. Tale considerazione, d’altra parte, deriva in maniera evidente e quasi automatica dall’individuazione del bene giuridico tutelato dalla norma penale, consistente nel rispetto delle regole della libera concorrenza sia nell’interesse dei partecipanti, nei quali si è creato l’affidamento della regolarità del procedimento, sia nell’interesse stesso dell’amministrazione. Né pare revocabile in dubbio che il Comune possa in astratto aver subito un danno dalla commissione del reato oggetto di accertamento: patrimoniale, per le spese sostenute ed i mancati guadagni derivanti dall’annullamento della gara e non patrimoniale, sotto il profilo del danno morale e del danno d’immagine”. Occorre tuttavia rilevare come nessuna impresa abbia chiesto di costituirsi parte civile nel procedimento in questione, né d’altronde si ravvisano potenziali danni patrimoniali di effettiva consistenza subiti dal Comune, potendosi annoverare in questa categoria solamente il minor importo del canone concessorio posto a base d’asta della seconda procedura di selezione, indetta a seguito della revoca della prima procedura, per una differenza di 2.000 euro.

3) Il vero e unico danno che il Comune ha subito e di cui deve reclamare il risarcimento appare dunque quello al diritto di immagine, secondo la definizione fornitane dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che ne riconducono la natura “alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica, che, anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta è, tuttavia, suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso” (S.U. sent. n. 5668/1997). Tale principio è stato ulteriormente ribadito con la sentenza 11 dicembre 2014–24 aprile 2015 della sez. III Civile della Suprema Corte di Cassazione, in cui si stabilisce che nel caso di reati contro la pubblica amministrazione “(…) suscettibili di produrre offesa al decoro e al prestigio delle istituzioni (…) deve essere riconosciuto il danno di immagine dell’Ente e che tale danno risulta dal rilievo giornalistico (…) dell’impatto negativo sulla popolazione, inducendo sfiducia sul corretto funzionamento dell’Amministrazione (…)”.

4) Appare inoltre opportuna una riflessione anche sulla graduazione della gravità del reato in questione (“Turbata libertà degli incanti”), nel contesto del complesso dei “Delitti contro la Pubblica Amministrazione” previsti nel Titolo II del Codice Penale, in termini di confronto tra le pene edittali previste per le diverse fattispecie:
- Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio ex art. 319 c.p.: da 6 a 10 anni;
- Corruzione per l’esercizio della funzione ex art. 318 c.p.: da 1 a 6 anni;
- Concussione ex art. 317 c.p.: da 6 a 12 anni;
- Abuso d’ufficio ex art. 323 c.p.: da 1 a 4 anni;
- Induzione indebita a dare o promettere utilità ex art. 319 quater c.p.: da 6 anni a 10 anni e 6 mesi;
- Turbata libertà degli incanti ex art. 353: da 6 mesi a 5 anni.

5) Da ultimo (in termini strettamente temporali), ai fini di una corretta e completa valutazione del quesito sulla costituzione nel giudizio penale è indispensabile rilevare che il 27 ottobre 2016, con l’entrata in vigore del nuovo Codice della Giustizia Contabile (approvato con il D.Lgs 26 agosto 2016, n. 174) la questione della risarcibilità del danno di immagine e, soprattutto, quella della competenza a liquidarlo, sono state oggetto di sostanziali modifiche normative. Infatti, nel caso di reati commessi da privati contro la P.A. - qual è quello contestato all’ex Sindaco, in concorso con un soggetto privato che avrebbe beneficiato della turbativa - il danno di immagine rientra nella c.d. riserva giurisdizionale contabile, in base alla quale il solo soggetto a cui spetta l’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno è individuato nella Procura della Corte dei Conti. In precedenza, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 97/2001 tale riserva giurisdizionale era limitata ai soli casi in cui il dipendente fosse stato condannato, con sentenza irrevocabile, per uno dei delitti di cui al Capo I, Titolo II del Codice penale, cioè quelli commessi contro la P.A. da pubblici ufficiali, novero in cui non è ricompreso il delitto di cui all’art. 353 c.p. “Turbata libertà degli incanti”, contestato all’ex Sindaco di Lodi. Da qui, in merito alla specifica circostanza, era sorto il quesito sull’individuazione del giudice, penale o civile, a cui il Comune avrebbe dovuto pertinentemente rivolgersi per ottenere l’accertamento e la liquidazione del danno d’immagine. Il quesito è stato quindi risolto dall’entrata in vigore del nuovo Codice della Giustizia Contabile, che ha abrogato l’art. 7 della legge 97/2001 e con esso la limitazione dei casi in cui era affermata la competenza della Corte dei Conti all’accertamento ed alla liquidazione del danno di immagine. Alla luce di tali modifiche, la riserva giurisdizionale contabile appare ulteriormente rafforzata, dal momento che l’azione della Procura della Corte dei Conti risulterà esperibile in tutti i casi in cui vi sia una sentenza passata in giudicato, per qualunque reato commesso ai danni della Pubblica Amministrazione, inclusi quelli commessi dai privati - come quello contestato all’ex Sindaco di Lodi - viceversa prima non contemplati dall’art. 7 della legge 97/2001. Secondo i pareri dei legali ai quali l’Amministrazione comunale si è rivolta per ottenere una interpretazione del nuovo portato del Codice della Giustizia Contabile sulla fattispecie di interesse dell’Ente, decade pertanto la possibilità per il Comune di rivolgersi al giudice penale o al giudice civile per chiedere il ristoro del danno di immagine, dovendosi attendere, invece, il passaggio in giudicato della sentenza penale che, ove fosse di condanna, metterà in moto il procedimento di danno erariale, nell’ambito del quale il Comune potrà sollecitare la liquidazione del danno di immagine.

In conclusione, la posizione che ho ritenuto di assumere, optando per la conferma della scelta della non costituzione in giudizio nel procedimento penale, rappresenta l’esito di approfonditi confronti sviluppati con qualificati giuristi, che hanno suffragato tale scelta sia sotto il profilo della legittimità giuridica sia per quel che concerne l’esclusione di eventuali mancate tutele dell’interesse dell’Amministrazione comunale. Nessun riflesso negativo deriva infatti a quest’ultima dalla scelta effettuata: posto che il processo dovesse concludersi con la condanna e l’eventuale danno morale o una provvisionale su tale voce venissero riconosciuti dal Giudice penale, a seguito dell’iniziativa del cittadino Casiraghi, l’importo liquidato verrà devoluto al Comune, senza aggravio di spese. Inoltre, il danno all’immagine verrà recuperato all’esito del processo davanti alla Corte dei Conti, sempre senza aggravio di spese. L’eventuale, se pur esiguo danno patrimoniale e il danno morale nel suo complesso, ove non liquidato dal Giudice penale, potranno esser chiesti dal Comune al Giudice civile, sempre all’esito del giudizio penale.

(16.11.2016)
 

[*] “l’Avv. Malavenda, confermando il parere reso in ogni sua parte, precisa che in quella sede e prima dell’ultima modifica normativa, in tema di danno all’immagine, aveva anche chiarito come fossero di norma esclusi dalla competenza del giudice penale i danni di immagine, di competenza del giudice civile e, comunque, liquidabili in caso di procedimento per danno erariale in quella sede, aggiungendo come, per di più, non fosse pervenuto al Comune alcun avviso in ordine alla fissazione della prima udienza dibattimentale, come sarebbe stato necessario per la corretta instaurazione del contraddittorio, con conseguente nullità del decreto che aveva fissato il giudizio immediato”.